Informatorische Entflechtung

Als (weiterer) Treiber der Konsolidierung kleinerer EVU


Die Ausprägung der informatorischen Entflechtung (1) im Sinne von Art. 10 Abs. 2 StromVG hatte bis anhin in der Schweiz eine untergeordnete Bedeutung. So hat beispielsweise weder die ElCom noch der VSE bis vor Kurzem konkrete Weisungen bzw. Umsetzungsdokumente dazu erlassen. Aufgrund fortschreitender Digitalisierung, der Einführung von intelligenten Messsysteme sowie der steigenden Relevanz hinsichtlich behördlicher aber auch gesellschaftlicher Anforderungen zum Umgang mit Informationen und Daten gewinnt das Thema aber aktuell an Bedeutung. Insbesondere kleine und mittlere EVU sind mit der Frage konfrontiert, wie die entsprechenden Vorgaben überhaupt umgesetzt werden können. Je nach Ausprägung, kann damit die Weiterentwicklung des eigenen Geschäftsmodells limitiert und die Konsolidierung der Branche forciert werden.


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1. Einführung

In Ergänzung zur buchhalterischen Entflechtung, welche gemäss Art. 11 StromVG für jedes Elektrizitätsnetz eine separate Jahres- sowie Kostenrechnung vorschreibt, soll auch die informatorische Entflechtung nach Art. 10 StromVG die Unabhängigkeit des Netzbetriebs von übrigen Tätigkeiten eines EVU sicherstellen. Das Gesetz schreibt den vertraulichen Umgang mit wirtschaftlich sensiblen Informationen (und damit auch Daten) vor, welche aus dem Betrieb der Elektrizitätsnetze gewonnen werden. Vorbehalten sind dabei gesetzliche Offenlegungspflichten.

Art. 10 StromVG
1 Die Elektrizitätsversorgungsunternehmen haben die Unabhängigkeit des Netzbetriebs sicherzustellen. Quersubventionierungen zwischen dem Netzbetrieb und den übrigen Tätigkeitsbereichen sind untersagt.
2 Wirtschaftlich sensible Informationen, die aus dem Betrieb der Elektrizitätsnetze gewonnen werden, müssen von den Elektrizitätsversorgungsunternehmen unter Vorbehalt der gesetzlichen Offenlegungspflichten vertraulich behandelt werden und dürfen nicht für andere Tätigkeitsbereiche genutzt werden.
3 Die Elektrizitätsversorgungsunternehmen müssen die Verteilnetzbereiche mindestens buchhalterisch von den übrigen Tätigkeitsbereichen entflechten.

Nach Art. 29 StromVG können bei vorsätzlichen Wiederhandlungen hinsichtlich missbräuchlicher Verwendung von Informationen aus dem Netzbetrieb für andere Tätigkeiten Bussen von bis zu 100’000 Franken verhängt werden.

Art. 29 StromVG
1 Mit Busse bis zu 100 000 Franken wird bestraft, wer vorsätzlich:
[…]
b. die buchhalterische und rechtliche Entflechtung der Netzbereiche nicht oder falsch vornimmt oder Informationen aus dem Netzbetrieb für andere Tätigkeitsbereiche nutzt (Art. 10 und 33 Abs. 1);
[…]

Die gesetzlichen Vorgaben sind insbesondere für vertikal integrierte EVU von Bedeutung, welche in der Schweiz in einer Mehrheit vertreten sind. Es handelt sich dabei um Unternehmen, welche ein Elektrizitätsnetz betreiben und ihre Kunden auch mit Elektrizität versorgen. Dabei gilt es jeweils die unterschiedliche gesellschaftsrechtliche Ausprägung zu beachten.(2) In Deutschland gelten vertikal integrierte Unternehmen als «ein Elektrizitätsunternehmen oder eine Gruppe von Elektrizitätsunternehmen, in der ein und dieselbe(n) Person(en) berechtigt ist (sind), direkt oder indirekt Kontrolle auszuüben, wobei das betreffende Unternehmen bzw. die betreffende Gruppe von Unternehmen mindestens eine der Funktionen Übertragung oder Verteilung und mindestens eine der Funktionen Erzeugung von oder Versorgung mit Elektrizität wahrnimmt».(3) Vertikal integrierte Unternehmen sollen somit Entscheide, beispielsweise bezüglich Netznutzung oder Zuteilung von Netzkapazitäten, diskriminierungsfrei treffen und damit eigene Bedürfnisse aus Handel und Vertrieb nicht bevorzugt behandeln.(4)

Die unzulässige Nutzung von Informationen aus dem natürlichen Monopol der Elektrizitätsnetze sollen durch die informatorische Entflechtung verhindert werden, um den Wettbewerb euch für ergänzende Aktivitäten im freien Markt sicherzustellen. So sind beispielsweise Wettbewerbsverzerrungen in Bezug auf weitere Tätigkeitsfelder des EVU wie z.B. Energieberatung, Installationsgeschäft, Contracting, etc. zu vermeiden.(5) Denkbar wären beispielsweise Wettbewerbsvorteile, welche durch Verwendung von Informationen aus dem Betrieb der Elektrizitätsnetze und damit aus dem Monopolbereich für die Entwicklung spezifischer Dienstleistungsangebote im Markt erzielt werden, welche nicht zwingend die eigene Netzinfrastruktur betreffen. Ein klassisches Beispiel dafür ist die Verwendung von Adressdaten der bestehenden Netzkunden für erweiterte Dienstleistungsangebote desselben EVU.

Der in diesem Fall unzulässige Marktvorteil besteht beispielsweise in einem Minderaufwand, zeitlichen Vorsprung oder einem Mehrertrag. Somit ist der Schutz des freien Wettbewerbs und nicht der Schutz der Daten Zweck der Bestimmung der informatorischen Entflechtung. Die entsprechenden Vorgaben können die Datenverwendung untersagen, obschon diese in bestimmten Fällen datenschutzrechtlich möglich wäre.(6)

2. Aktuelle Situation

Die Ausprägung der aufgeführten, generellen Gesetzesvorgabe hinsichtlich informatorischer Entflechtung hatte bisher in der Schweiz eine ungeordnete Bedeutung. Bisher hat die ElCom keine konkrete Weisung erlassen und auch im Rahmen der Vernehmlassung zur Revision StromVG wurden diesbezüglich keine präzisierenden Bestimmungen aufgenommen.(7) Der Verband Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen (VSE) bestätigt einen gewissen Interpretationsspielraum, obwohl das Gesetz die Entflechtung der unterschiedlichen Geschäftstätigkeiten fordere.(8) Aufgrund fortschreitender Digitalisierung, der Einführung von intelligenten Messsysteme sowie der steigenden Relevanz hinsichtlich behördlicher aber auch gesellschaftlicher Anforderungen zum Umgang mit Informationen und Daten gewinnt das Thema aber aktuell an Bedeutung.

Die ElCom erläuterte an den diesjährigen Infoveranstaltungen für Netzbetreiber die zunehmende Bedeutung des Themas Entflechtung am Beispiel eines Kundenmagazins im Zusammenhang mit der Verwendung von Adressaten. Sofern Adressdaten aus dem Netzbetrieb oder der Grundversorgung verwendet werden, soll sich aus Sicht der ElCom auch der Inhalt des Kundenmagazins auf Themen aus dem Netzbereich oder der Grundversorgung beschränken. Für die Bewerbung weiterer Tätigkeitsbereiche des EVU (z.B. Gebäudetechnik) wären separate Publikationen bzw. die externe Beschaffung der Adressdaten notwendig. Dasselbe Vorgehen gilt für Werbung, welche im Kundenmagazin nur aufgeführt werden darf, wenn die Adressdaten extern beschafft wurden. Bezüglich Anlastung der Kosten des Kundenmagazins im Sinne des Quersubventionierungsverbotes hat sich die ElCom ebenfalls geäussert.(9)

Auch jüngere Rechtsfälle befassen sich mit dem Thema der informatorischen Entflechtung bzw. der (missbräuchlichen) Verwendung von Adressdaten. So büsste das Bundesamt für Energie (BFE) kürzlich Kadermitarbeitende eines EVU wegen Missbrauchs von Kundenadressen aus dem Monopolbereich beim Versand eines Werbebriefes an Eigenheimbesitzer im Versorgungskanton des EVU. Weitere Verfahren des BFE betreffen den Versand von Rechnungsbeilagen. Zudem wurde eine Anzeige gegenüber der Wettbewerbskommission (Weko) eingereicht hinsichtlich Verstoss gegen das Wettbewerbsrecht durch die missbräuchliche Verwendung von Adressstämme aus dem Monopolbereich.(10)

Der VSE hat im Rahmen der Branchenempfehlung «Data Policy in der Energiebranche» sein grundsätzliches Verständnis zur informatorischen Entflechtung dargestellt und entsprechende Empfehlungen abgegeben, insbesondere auch in Verbindung mit der Verwendung von Daten aus dem Einsatz von intelligenten Messsysteme nach Art. 8d StromVV. Der VSE weist darin darauf hin, dass die Datenverwendung im Zusammenhang mit der informatorischen Entflechtung jeweils im konkreten Einzelfall zu beurteilen sei.(11)

3. Herausforderungen bezüglich Umsetzung

Für die EVU stellen sich hinsichtlich Umsetzung der Vorgaben zur informatorischen Entflechtung verschiedene Fragestellungen.

3.1 Definition wirtschaftlich sensibler Informationen

Im Fokus liegen die «wirtschaftlich sensiblen Informationen», womit sich das EVU einen Wettbewerbsvorteil verschaffen kann. Deren Definition ist jedoch nicht abschliessend geklärt. In der Branchenempfehlung zur Data Policy werden als wirtschaftlich sensible Daten aufgeführt:

  • Name, Adresse und andere Stammdaten von Netznutzern;
  • Verbrauchsdaten, die aus intelligenten Mess-, Steuer- und Regelsysteme gewonnen werden;
  • In Zusammenhang stehende Meta- und Strukturdaten wie bspw. wartungsrelevante Informationen.(12)

Eine Nutzung oder ggf. Weitergabe dieser Daten an Dritte durch das EVU ausserhalb von Netzbetrieb (und Grundversorgung, siehe dazu Kap. 3.3 nachstehend) ist nur bei einer expliziten Einwilligung möglich. Die Einwilligung darf jedoch nicht im Rahmen des Monopolbereiches erfolgen und liegt beispielsweise dann vor, wenn ein Kunde die Daten selbst an das EVU oder Dritte weitergibt.(13) Eine umfangreichere Liste zu wirtschaftlich sensiblen Informationen findet sich in der deutschen Richtlinie zur Umsetzung der informatorischen Entflechtung, welche das gemeinsame Verständnis der Regierungsbehörden des Bundes und der Länder zur Auslegung und Anwendung der Bestimmungen zur informatorischen Entflechtung nach §9 Energiewirtschaftsgesetz beinhaltet.(14) Diese beinhaltet beispielsweise auch:

  • Information zu Netzanschlüssen / Kapazitäten;
  • Informationen über Verbrauchsanlagen im Netz;
  • Auskünfte über die Bedarfs-, Einsatz- und Bauplanung;
  • Informationen über das Wechselverhalten von Endkunden.

3.2 Weitere (mögliche) Anforderungen

Gemäss Verständnis der deutschen Regulierungsbehörden sind zusätzlich verschiedene Anforderungen durch die EVU zur informatorischen Entflechtung umzusetzen (nachfolgend eine Auswahl). So sind wirtschaftlich sensible Informationen zu identifizieren und dokumentieren (Klassifizierung) sowie die Mitarbeitertätigkeiten und –pflichten festzulegen (Rollendefinition). Die Zugriffsberechtigungen der EDV-Systeme sind funktionsbezogen auszugestalten und zu dokumentieren sowie besondere Vorkehrungen bei Inanspruchnahme Dritter (z.B. zur Verarbeitung von Daten) zu treffen. Werden Informationen über die eigenen Tätigkeiten des EVU gegenüber einem Dritten offengelegt, die wirtschaftliche Vorteile bringen können, sind diese Informationen diskriminierungsfrei allen potentiellen oder tatsächlichen Wettbewerbern gegenüber offen zu legen. Im Weiteren sind die eigenen Mitarbeitenden bezüglich Kundenanfragen zu schulen, so dass stets zwischen Kunden des Vertriebs und Kunden des Netzes unterschieden wird. Weitere Vorgaben betreffen die methodische Anforderungen an eine Dokumentation zu den Geschäftsprozessen inkl. Gleichbehandlungsprogramm. Die aufgeführten Pflichten gelten auch für «kleinere» EVU mit weniger als 100’000 Endkunden, welche nicht den Vorschriften der rechtlichen und operationellen Entflechtung unterliegen. Ausnahmen von einigen der oben aufgeführten Massnahmen gelten für Kleinstunternehmen, in denen eine klare Rollenzuweisung wegen der nur sehr wenigen Mitarbeitenden unmöglich ist. In diesen Unternehmen soll geachtet werden, dass die umfassenden Kenntnisse des Mitarbeiters nicht in diskriminierender Weise genutzt werden.(15)

Auch in der Schweiz werden Funktionen von Vertrieb und Netzbetrieb bzw. Verteilung, insbesondere bei kleinen EVU, aufgrund der Betriebsgrösse oft in Personalunion ausgeführt. Bei grösseren EVU ist zumindest eine organisatorische Trennung der Funktionen sowie die Sicherstellung einer internen Vertraulichkeit durch die Einführung von Querschnittsabteilungen (im Sinne Shared Services) vorstellbar, welche eingehende Kundenanfragen entsprechend intern weiterleiten und sich so die Informationsflüsse steuern lassen. Neben organisatorischen sind auch systemtechnische Fragestellungen wie System-, Mandanten- sowie Berechtigungskonzepte zu klären.

Aufgrund ihres Einflusses auf die organisatorischen sowie systemtechnischen Auswirkungen kann die Vorgabe der informatorischen Entflechtung als die gravierendste Entflechtungsvorschrift aufgefasst werden,(16) obwohl der Grad der eigentlichen Entflechtung als gering eingestuft wird.(17)

3.3 Spezialfall «Grundversorgung»

Der Vergleich mit der deutschen Praxis der informatorischen Entflechtung und der Schweizer Regulierung hinkt insofern, das in Deutschland die Grundversorgungspflicht nicht zwingend beim Netzbetreiber liegt und daher die Grundversorgung dem liberalisierten Vertrieb zugeordnet wird. Demgegenüber ist in der Schweiz per Definition der Netzbetreiber auch Grundversorger.(18) Dies führt dazu, dass der VSE in der Branchenempfehlung zur Data Policy auch die Grundversorgung zum Monopol und damit zum vom übrigen Geschäfts zu entflechtenden Teil zuteilt.(19) Dies ist aufgrund der Systematik des StromVG zwar nachvollziehbar, führt aber zu einer noch schwieriger umzusetzenden informatorischen Trennung des Vertriebs in Grund- und Marktversorgung. Je kleiner ein EVU, desto unmöglicher wird die effektive Realisierung einer solchen Trennung faktisch gleicher Tätigkeiten.

4. Spannungsfeld zwischen Liberalisierung und Entflechtungsanforderungen

Politik und Regulierung beabsichtigen einerseits durch die Entflechtung den Wettbewerb zu fördern und andererseits auch Innovationen und die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle bei EVU im Sinne der Energiestrategie 2050 zu ermöglichen. Hinzu kommt, dass mittelfristig sich die Ertragspotentiale eines klassischen EVU mit Netzbetrieb und Grundversorgung tendenziell verschlechtern dürften.(20) Die EVU versuchen daher, durch neue Geschäftsmodelle Zusatzerträge zu generieren.(21) Auch politisch sind Themen in Bezug auf Privatisierung von Dienstleistungsaktivitäten gegenüber staatlich kontrollierter Grundversorgung regelmässig in Diskussion.(22)

Unter Annahme einer konsequenteren Umsetzung der informatorischen Entflechtungsanforderungen gemäss geltender gesetzlicher Grundlage besteht das Risiko, dass kleinere EVU aufgrund der oben beschriebenen Umsetzungshürden sich auf den Monopolbereich fokussieren und ihr heutiges, oftmals vertikal integriertes Geschäftsmodell in Frage stellen müssen. Sie müssten sich auf der Suche nach Skaleneffekten horizontal (statt vertikal) weiterentwickeln, Kooperationen oder zusätzliche Netzübernahmen suchen und ihre Monopoltätigkeiten damit weiter ausbauen. Umgekehrt müssten sie dabei bestehende Markttätigkeiten, Dienstleistungen oder neue Geschäftsmodelle zunehmend auslagern bzw. Dritten überlassen.

Abbildung 1: Von vertikaler Integration zum Ausbau der Monopoltätigkeit bei kleineren EVU.

Diese Entwicklung kann sich je nach Unbundling-Vorgaben bereits unter dem heutigem «Cost+ Regime» abzeichnen, in welchem die EVU noch keinen direkten finanziellen Anreiz für die Erzielung von Grössenvorteile haben.(23) Der Druck auf den Monopolbereich steigt damit und lässt die Hypothese zu, dass die konsequente Umsetzung der informatorische Entflechtung als ein (weiterer) Treiber der Konsolidierung von EVU einerseits und der stärkeren Ausdifferenzierung von Akteuren (reine Netzbetreiber, Energielieferanten, Dienstleister, etc.) betrachtet werden kann. Wie stark sich dies in der Realität auswirkt, wird gerade bei kleinen und mittleren EVU erheblich von den konkreten Umsetzungsvorschriften zum informatorischen Unbundling abhängen.

5. Handlungsempfehlungen

EVU sind getreu dem Grundsatz «Unwissenheit schützt vor Strafe nicht» aufgefordert, sich mit den Themen und Lösungsansätze zur informatorischen Entflechtung auseinanderzusetzen, um offensichtlichen Missbrauch von Monopoldaten zu vermeiden. Empfohlen wird eine Sensibilisierung der Mitarbeitenden bezüglich wirtschaftlich sensiblen Daten und Informationen und deren entsprechenden Definitionen im Unternehmen, unterstützt durch die Entwicklung von internen Richtlinien und diesbezügliche Schulungen.

In der Umsetzung der Branchenempfehlung Data Policy des VSE soll die Gelegenheit genutzt werden, um in Ergänzung zu Nutzung, Compliance sowie Governance von Daten insbesondere auch die informatorische Entflechtung auf Umsetzungsmöglichkeiten hin zur prüfen. Als möglicher Startpunkt eignet sich zusätzlich zur Analyse von Rollen und Funktionen sowie Prozessen und Systemzugriffen in der Aufbau- und Ablauforganisation des EVU die Erarbeitung eines Verzeichnisses über die Bearbeitungstätigkeiten (24), um intern Transparenz zur Ausgangslage im Umgang mit Daten und Informationen zu erhalten. Einfache Lösungen bestehen hier in vielen Fällen nicht, jedoch gilt es die zentralen gesetzlichen Vorschriften unter Nutzung bestehender Ermessensspielräume einzuhalten.

Verweise

(1) Auch «Unbundling» genannt.
(2) Entflechtung von energieversorgungsunternehmen nach EU-Recht (VSE/EI Bulletin, 5/2013).
(3) Richtlinie 2009/72/EG des europäischen Parlaments und des Rates (2009).
(4) Segmentberichterstattung von Stromverteilnetzbetreibern (Flatt, 2011).
(5) Data Policy in der Energiebranche (VSE, Juli 2019).
(6) Data Policy in der Energiebranche (VSE, 2019).
(7) Medienmittelung Bundesrat zur Revision StromVG (www.admin.ch, 17.10.2018).
(8) Wie Stromversorger ihre Monopolstellung ausnützen (NZZ, 28.6.2019).
(9) Infoveranstaltungen für Netzbetreiber 2019 (ElCom, 2019).
(10) Wie Stromversorger ihre Monopolstellung ausnützen (NZZ, 28.6.2019).
(11) Data Policy in der Energiebranche (VSE, 2019).
(12) Data Policy in der Energiebranche (VSE, Juli 2019).
(13) Data Policy in der Energiebranche (VSE, Juli 2019).
(14) Gemeinsame Richtlinie der Regulierungsbehörden des Bundes und der Länder zur Umsetzung der informatorischen Entflechtung nach § 9 Energiewirtschaftsgesetz (Bundesnetzagentur, 2007).
(15) Gemeinsame Richtlinie der Regulierungsbehörden des Bundes und der Länder zur Umsetzung der informatorischen Entflechtung nach § 9 Energiewirtschaftsgesetz (Bundesnetzagentur, 2007).
(16) Tödtmann & Setz (2006) erwähnt in Segmentberichterstattung von Stromverteilnetzbetreibern (Flatt, 2011).
(17) Entflechtung von energieversorgungsunternehmen nach EU-Recht (VSE/EI Bulletin, 5/2013).
(18) Vgl. Art. 6 StromVG.
(19) Data Policy in der Energiebranche (VSE, Juli 2019).
(20) Unselbständige öffentlich-rechtliche Verteilnetzbetreiber im Spannungsfeld von Markt und Politik (EVU Partners, 2014).
(21) Geschäftsmodelle für erneuerbare Energien bei Schweizer EVU (EVU Partners, 2018).
(22) Aufspaltung der BKW wird wieder Thema (Berner Zeitung, 20.08.2019).
(23) Kritische Grösse von Verteilnetzbetreibern (EVU Partners, 2017).
(24) Data Policy in der Energiebranche (VSE, Juli 2019).


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Zu meinen Einsatzgebieten gehören Themen wie Programm- und Projektleitungstätigkeiten, Geschäftsentwicklung und -transformation sowie Einsätze als Coach und Sparring Partner von Führungskräften.

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