Rückspeisevergütung: Förderung oder Markt?

Die aktuelle Tiefpreissituation an den internationalen Strommärkten, die Zielsetzungen der vom Parlament verabschiedeten Energiestrategie 2050 sowie die Regulierung der Grundversorgung zu Gestehungskosten führen in Kombination teilweise zu gegenläufigen Ergebnissen. So wurden gemäss geltendem Energiegesetz die Netzbetreiber verpflichtet, die dezentral produzierte Energie nicht nur abzunehmen, sondern aus Sicht des BFE auch möglichst attraktiv im Sinne der Energiepolitik zu vergüten. Nun hat aber die ElCom infolge der damit für die Grundversorgung resultierenden Kosten entschieden, dass die Rückspeisevergütung nicht überhöht, sondern kostenbasiert berechnet werden soll. Ein aus wirtschaftlicher Sicht positives Urteil für die betroffenen Netzbetreiber und eine Aufforderung an den Gesetzgeber, die Förderung im Sinne der Energiepolitik sauber von der Regulierung zu trennen.

Einleitung

Trotz der Erhöhung des Netzzuschlags von aktuell 1.3 auf 1.5 Rp./kWh im 2017 sind die verfügbaren Fördermittel im Rahmen der kostendeckenden Einspeisevergütung (KEV) des Bundes stark limitiert. Entsprechend ist es nachvollziehbar, dass energiepolitisch Wege gesucht werden, die dezentrale Erzeugung von erneuerbaren Energien trotz historisch tiefer Strommarktpreise weiterhin attraktiv zu gestalten. Die Ausweitung der Eigenverbrauchsregelung im Rahmen der Energiestrategie 2050, die Begrenzung der Möglichkeiten zur Leistungstarifierung durch Netzbetreiber im StromVG sowie möglichst hohe Vergütungen für den dezentral produzierten und ins Netz des Netzbetreibers eingespiesenen Strom gemäss den bisherigen Empfehlungen des Bundesamtes für Energie (BFE) sind klassische Beispiele dafür.

In Bezug auf die Rückspeisevergütung dreht sich die Frage um die angemessene Höhe der Vergütung für den dezentral produzierten (Grau-)Strom einerseits sowie um den ökologischen Mehrwert in Form von Herkunftsnachweisen (HKN) andererseits. Der vorliegende Artikel stellt die geltende Rechtslage dar, reflektiert die bisherige Praxis und zeigt die Konsequenzen der neuen Rechtsprechung der Eidgenössischen Elektrizitätskommission (ElCom) auf.

Bisherige Praxis der Rückspeisevergütung

Gemäss dem geltenden Energiegesetz (EnG) sind Netzbetreiber gemäss Art. 7 Abs. 1 und 2 verpflichtet, dezentral erzeugten Strom abzunehmen und zu vergüten. Bereits bei diesem Grundsatz stellt sich aus ökonomischer und juristischer Sicht die Frage, wieso die Netzbetreiber hier verpflichtet werden Energie abzunehmen und zu verwerten, obwohl Netzbetreiber im Sinne des Unbundling ihr Energiegeschäft vom Netz entflochten haben müssen. So bestehen reine Netzbetreiber in der Schweiz, insbesondere auch Netzbetreiber auf höheren Netzebenen, welche Energie von entsprechenden Anlagen abnehmen, vergüten und diesen Strom dann mangels eigenem Energiegeschäft am Markt, unter Umständen mit Verlust, absetzen müssen.

Der Gesetzgeber geht in seiner Konstruktion jedoch davon aus, dass jeder Netzbetreiber im Sinne von Art. 6 des StromVG auch Grundversorger ist und daher diese Form von „Pflichtbeschaffung“ ohne Probleme an seine Kunden in der Grundversorgung absetzen kann. Dies ist heute zumindest auch in der Mehrheit aller Fälle noch gegeben. Inwiefern ein solches Modell mit einer vollständigen Marktöffnung funktionieren soll, ist indes unklar.

Aus energiepolitischer Sicht hat das BFE in ihren bisherigen Empfehlungen (1) die minimale Rückspeisevergütung am Endkundentarif für Haushaltungen (Referenzprofil H4 mit einem Bezug von 4’500 kWh jährlich) mit einem Abschlag von 8% festgemacht. Allfällig vom Netzbetreiber zusätzlich übernommene HKN waren gemäss dem BFE auch zusätzlich zu vergüten. Diese Praxis stand im Widerspruch zum Gesetzeswortlaut von Art. 7 Abs. 2 EnG, wonach sich die Rückspeisevergütung nach den „marktorientierten Bezugspreisen für gleichwertige Energie“ zu orientieren hat. Entsprechend heterogen ist bisher auch die Höhe von Rückliefervergütungen, wie Abbildung 1 am Beispiel von kleinen Photovoltaik-Anlagen (PVA) zeigt.

Abbildung 1: Rückspeisevergütungen für PV-Anlagen im Jahr 2016 (ohne HKN) zwischen 3.1 und 20 Rp./kWh (2) 

Rechtsprechung der ElCom

Vor diesem Hintergrund und im konkreten Streitfall zwischen einem PVA-Betreiber und der Onyx Energie Netz AG als Netzbetreiberin musste die ElCom die Höhe bzw. die Kalkulation der Rückspeisevergütung überprüfen. In diesem rechtskräftigen Piloturteil der ElCom vom 19. April 2016 (3) hat die ElCom klargestellt, dass für die Berechnung der Rückspeisevergütung durch die Netzbetreiber nur deren effektiv und nachweislich vermiedenen Beschaffungskosten für Graustrom relevant sind. Weder die konkrete Anlageart und -grösse, noch deren Einspeiseprofil, noch die konkrete Energiequalität spielen dafür im Grundsatz eine Rolle.

Konkret hat die ElCom insbesondere folgende zentrale Sachverhalte geklärt:

  • Die Rückspeisevergütung ist gemäss Art. 2 Abs. 1 der Energieverordnung (EnV) Gegenstand einer rein vertraglichen Vereinbarung zwischen dem Produzenten und dem Netzbetreiber. Entsprechend ist die Rückspeisevergütung nach EnG auch kein Tarif im Sinne des StromVG. Konsequenterweise besteht damit für die Netzbetreiber – entgegen der landläufigen Praxis und Meinung – auch keine Publikationspflicht;
  • Zusätzlich zur Abnahme und Vergütung des dezentral produzierten Stroms durch Netzbetreiber können diese den Produzenten auch ihre HKN abkaufen. Hierzu besteht jedoch weder ein Recht noch eine Pflicht, da der Produzent den HKN auch anderweitig verwerten kann (z.B. an einer Solarstrombörse);
  • Der Begriff „marktorientierte Bezugspreise für gleichwertige Energie“ gemäss Art. 7 Abs. 2 EnG steht für denjenigen Preis, den der zur Vergütung verpflichtete Netzbetreiber im Rahmen seiner Beschaffung bezahlen müsste, wenn er anstelle der dezentralen Einspeisungen den Strom zeitgleich, in Form von Graustrom, bei Dritten beziehen müsste;
  • Die ElCom stellt klar, dass die Gestehungskosten der Eigenproduktion für die Ermittlung der Rückspeisevergütungen keine Relevanz haben;
  • Ein reines Abstellen auf publizierte Spotmarktpreise, insbesondere auf den vom BFE im Rahmen der KEV publizierten Marktpreise gemäss Art. 3bbis Abs. 2 und 3 EnV, beurteilt die ElCom als unzulässig;
  • Die verpflichteten Netzbetreiber müssen die Rückspeisevergütung aufgrund ihrer effektiv geplanten Graustrombeschaffungskosten festlegen und im Nachhinein mit einem Ist-Kostennachweis allfällige Differenzen feststellen und in geeigneter Form ausgleichen;
  • Die Anlagenart ist für die Bestimmung der Rückspeisevergütung nur dann relevant, wenn deren zeitliches Einspeiseprofil zu effektiv unterschiedlichen, vermiedenen Beschaffungskosten von zeitgleichem Bezug von Graustrom führen würde;
  • Die bisherige Empfehlung des BFE, die Rückspeisevergütung mit einem Abschlag von 8% ausgehend vom Haushaltstarif zu berechnen, wird von der ElCom als nicht gesetzeskonform beurteilt. Die entsprechende Empfehlung des BFE ist daher für die Netzbetreiber für die Festlegung der Rückspeisevergütung nicht massgeblich.

In der Mitteilung vom 19. September 2016 (4)  hat die ElCom diese Rechtsprechung als Grundlage für die generelle Praxis zur Berechnung von Rückspeisevergütungen bestätigt und entsprechende Fragen aus ihrer Sicht beantwortet. Die ElCom publizierte dabei die in Abbildung 2 dargestellten Richtwerte für die Rückspeisevergütungen auf Basis der für das Tarifjahr 2016 von den Netzbetreibern deklarierten Beschaffungskosten. Nach Auffassung der ElCom erscheint es im Fall, wo keine Graustrombeschaffung erfolgt (z.B. in Fällen mit hoher Eigenproduktion, insbesondere in sogenannten „long“-Situationen) angebracht, auf einen Bezugspreis abzustellen, der in der Schweiz von den Netzbetreibern typischerweise (=Medianwert von 5.5 Rp./kWh) erzielt wird.

Abbildung 2: Richtwerte für Rückspeisevergütungen gemäss ElCom Mitteilung vom 19. September 2016

Weiter hält die ElCom fest, dass Rückspeisevergütungen, welche über den von ihr akzeptieren Beschaffungspreisen liegen, zwar vertraglich vereinbart und auch vergütet werden können, jedoch von den Netzbetreibern nicht im Rahmen der Grundversorgung als Gestehungskosten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 StromVV zur Anrechnung gebracht werden können. Faktisch müssen Netzbetreiber damit allfällige, energiepolitisch gewünschte höhere Vergütungen teilweise aus ihrem Ergebnis finanzieren bzw. entsprechende Verluste selber tragen. Insofern ist die überarbeitete Empfehlung des BFE (5), welche nun auf die neue Praxis der ElCom verweist, aber explizit freiwillig höhere Rückspeisevergütungen als zulässig qualifiziert, aus Sicht der Netzbetreiber natürlich kritisch zu beurteilen. Dieser Umstand gilt verschärft, wenn aufgrund des Bundesgerichtsurteils zur Grundversorgung die Rückspeisevergütungen als Beschaffungskosten ebenfalls anteilig zwischen Grundversorgung und Marktkunden aufgeteilt werden müssen. Davon ist aufgrund der heutigen Rechtslage auszugehen.(6)

Konsequenzen für die Netzbetreiber

Aus Sicht der betroffenen Netzbetreiber sind die neue Praxis der ElCom und die damit verbundene Rechtssicherheit bezüglich der Berechnung und der Anrechenbarkeit von Rückliefervergütungen zu begrüssen. Die ElCom stellt mit ihrer Rechtsauslegung im Sinne von Art. 2b EnV klar, dass nur die effektiv vermiedenen Beschaffungskosten für die Berechnung der Rückspeisevergütung für Graustrom relevant sind und schützt damit Netzbetreiber in einem gewissen Grad auch vor überhöhten, nicht marktorientierten Vergütungen, welche zwar energiepolitisch im Kontext des EnG gewünscht, jedoch aufgrund der kostenbasierten Regulierung der Grundversorgung nach dem StromVG zu nicht anrechenbaren Kosten führen würden.

Jedoch stellt die Praxis der ElCom auch eine erhebliche Vereinfachung der energiewirtschaftlichen Realitäten im Fall von dezentralen Einspeisungen dar. Sofern ein Netzbetreiber mittels Vollversorgungsauftrag seine ganze Graustrommenge über einen Lieferanten zu einem festen Preis beschafft, ist die Ermittlung der Rückspeisevergütung im Sinne der ElCom denkbar einfach. Sie entspricht grundsätzlich 1:1 dem Beschaffungspreis und ist auf alle Anlagenarten und Anlagengrössen einheitlich anzuwenden. Diese auf der Gesamtbeschaffung abstützende Praxis berücksichtigt somit das konkrete Produktionsprofil und das spezifische Einspeiseverhalten von dezentralen Anlagen nicht. Da auch der vertraglich vereinbarte Gesamtbeschaffungspreis eines Netzbetreibers auf Basis eines Beschaffungsprofils ermittelt wird, welches sich mit oder ohne dezentrale Einspeisungen in Abhängigkeit verändert, sind Beschaffungskosten und dezentrale Einspeisungen zudem nicht voneinander unabhängige Variablen. Daher führt die Ermittlung der Rückspeisevergütung basierend auf den vertraglich nachweisbaren Beschaffungskosten eigentlich zu einem Zirkelschluss. Während dies bei einzelnen, vor allem kleinen PVA kaum ins Gewicht fällt, können die Summe aller einspeisenden PVA oder einzelne grössere dezentrale Anlagen (z.B. Biomasse) die Beschaffungsprofile und damit die Kosten für die Netzbetreiber erheblich beeinflussen. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung des Bedarfs an Ausgleichsenergie, der mit der steigenden Einspeisung stochastischer Produktionsarten tendenziell ansteigen wird.

Im einfachen Fall einer einheitlichen Marktbeschaffung ist in der Regel auch keine Nachkalkulation notwendig, da keine Preisabweichungen entstehen können. Einige Netzbetreiber monieren dabei den Umstand, dass aufgrund dieser Praxis indirekt die eigenen Beschaffungskosten publiziert und damit Geschäftsgeheimnisse preisgegeben werden müssen. Dies ist einerseits nachvollziehbar, andererseits aufgrund der fehlenden Publikationspflicht mittels entsprechender vertraglicher Lösungen mit den Produzenten relativ einfach zu verhindern. Konkret kann in Fällen, wo von einer Publikation abgesehen werden soll, der Netzbetreiber mit dem Produzenten einen Vertrag abschliessen und die jährlich einseitig anzupassende Rückliefervergütung in einem separaten Vertragsanhang regeln. Damit kann der Aufwand für jährliche Vertragsanpassungen in Grenzen gehalten werden.

Besteht bei Netzbetreibern eine strukturierte Beschaffungssituation oder eine wesentliche Eigenproduktion, so gestaltet sich die Berechnung der Rückspeisevergütung, trotz vereinfachender Praxis der ElCom, nicht mehr derart trivial. Insbesondere ist es den Netzbetreibern in diesen Fällen erlaubt, unterschiedliche Einspeiseprofile, welche zu nachweisbar unterschiedlich vermiedenen Kosten bei der Beschaffung führen, auch unterschiedlich bei der Rückspeisevergütung zu behandeln. Ein relevantes Beispiel dafür sind Fälle mit stark saisonaler Eigenproduktion (typischerweise Wasserkraft), welche dazu führt, dass Netzbetreiber im Sommer zu viel Strom zur Abdeckung ihrer Versorgung haben („Sommer-Long“), sich jedoch im Winter mit Strom am Markt eindecken müssen („Winter-Short“). Da die Kosten der Eigenproduktion für die Bemessung der Rückspeisevergütung unmassgeblich sind, kann in solchen Fällen nur im Winterhalbjahr von effektiv vermiedenen Kosten ausgegangen werden. Im Sommerhalbjahr ist ein solcher Netzbetreiber dazu gezwungen, seinen überschüssigen Strom am Markt zu verkaufen. Entsprechend wird er auch sämtliche dezentral eingespiesene Energie nicht selber verwerten können, sondern am Markt verkaufen müssen. Konsequenterweise wird in diesen Fällen eine saisonale Rückspeisevergütung berechnet und im Sommerhalbjahr dennoch, trotz der Unmassgeblichkeit von Spotmarktpreisen aus Sicht der ElCom, auf entsprechende Marktpreise abgestützt. Eine Abstützung auf den in Abbildung 2 dargestellten Medianwert der ElCom von 5.5 Rp./kWh ist für diese Netzbetreiber keine valable Option, da sie damit faktisch die Differenz vom Medianwert zum aktuell tieferen Verkaufspreis am Sportmarkt selber tragen müssten.

Letztlich führt diese Praxis abhängig von der konkreten Beschaffungsstruktur und den nachweisbar vermiedenen Kosten bei der Berechnung von Rückspeisevergütungen zu einem Anpassungsbedarf bei der Mehrheit der Netzbetreiber. Während sich einige Netzbetreiber von tiefen Vergütungen zu reinen Spotmarktpreisen lösen dürften (oder damit ein relevantes Klagerisiko durch die betroffenen Produzenten eingehen), werden viele Netzbetreiber, gerade auch öffentlich-rechtliche Unternehmen, ihre Vergütungsansätze senken müssen. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüssen, dass der Branchenverband VSE als Ergänzung zur Mitteilung der ElCom bis Ende Jahr die Publikation einer Umsetzungshilfe mit konkreten Anwendungsbeispielen plant.

Fazit

Am Beispiel der unterschiedlichen Sichtweisen und Empfehlungen sowie der jetzt erfolgten Rechtsprechung zur Rückspeisevergütung zeigt sich, dass energiepolitische Interessen, Regulierung und Marktentwicklung nicht zwingend zu kohärenten Ergebnissen führen. Insofern ist es positiv zu beurteilen, dass die ElCom mit ihrer rechtlichen Klarstellung die Grenze zwischen „marktorientierten“ Rückspeisevergütungen basierend auf vermiedenen Graustrombeschaffungskosten und der Förderung von dezentralen Produktionsanlagen klar zieht.

Während die Anlagenbetreiber die Förderung mittels KEV oder die Einmalvergütung nach Art. 7a bzw. 7abis in Anspruch nehmen und ihre HKN frei veräussern können, haben sie keinen Anspruch auf eine überhöhte Rückspeisevergütung. Liegen die Marktpreise für Strom (und damit die Beschaffungskosten der Netzbetreiber) wie aktuell tief, so wirkt sich dieses Marktpreisniveau zumindest indirekt, trotz Abnahmegarantie, auch auf die dezentralen Produzenten aus. Dies ist weder Schuld der Netzbetreiber noch der ElCom, sondern Ergebnis der aktuellen Marktsituation. Umso mehr ist bei diesen aktuell tiefen Strommarktpreisen zu prüfen, inwiefern die Möglichkeiten von Eigenverbrauch am Ort der Produktion attraktiver werden.

Für die Rückspeisevergütung gilt somit im Grundsatz der Marktpreis. Die Netzbetreiber und Produzenten sind in ihrer vertraglichen Lösung frei. Solange der Netzbetreiber jedoch die (anteilsmässige) Anrechenbarkeit im Rahmen der Grundversorgung sicherstellen will, ist damit auch die Rückspeisevergütung selbst in ihrer Höhe infolge der Regulierung limitiert. Gegen tiefere Vergütungen können die betroffenen Produzenten mit Aussicht auf Erfolg klagen, höhere Vergütungen müssten die Netzbetreiber selber mit ihrem Ergebnis finanzieren. Letzteres dürfte wiederum nur gemacht werden, wenn der energiepolitische Auftrag der jeweiligen Gemeinde- und Stadtwerke diese dazu zwingt. In solchen Fällen wäre die Förderung über eine den Endkunden transparent ausgewiesene, demokratisch legitimierte Abgabe ans Gemeinwesen ehrlicher, als der Versuch der Querfinanzierung über die Grundversorgung.

Letztlich bringt das ElCom-Urteil damit zwar Rechtssicherheit, vermag jedoch aus energiewirtschaftlich-konzeptioneller Sicht nicht zu überzeugen. Die stark vereinfachende Lösung kann daher auch als energiepolitisches Zugeständnis und als regulatorischer Kompromiss interpretiert werden. Schuld daran ist weniger die ElCom als vielmehr der Gesetzgeber, der die Energiegesetzgebung zunehmend gerne mit der kostenbasierten Grundversorgung kombiniert, statt Markt und Förderung sauber voneinander zu trennen.

Verweise

(1) Vgl. BFE (2015) Vollzugshilfe für die Umsetzung der Anschlussbedingungen der Elektrizitätsproduktion gemäss Art. 7 und Art. 28a des Energiegesetzes (EnG; SR 730.0).
(2) Quelle VESE (2016) Einspeisevergütungen für erneuerbare Energie der Schweizer Elektrizitätswerke. Auswertung für PVA mit 10kW für das Jahr 2016. Erhältlich unter www.vese.ch/karte.
(3) Vgl. ElCom (2016) Verfügung Nr. 220-00007. Erhältlich unter www.elcom.admin.ch.
(4) Vgl. ElCom (2016) Mitteilung vom 19. September 2016. Erhältlich unter www.elcom.admin.ch.
(5) Vgl. BFE (2016) Vollzugshilfe für die Umsetzung der Anschlussbedingungen der Elektrizitätsproduktion gemäss Art. 7 und Art. 28a des Energiegesetzes (EnG; SR 730.0).
(6) Vgl. EVU Partners AG (2016) Bundesgericht bestätigt ElCom-Praxis hinsichtlich Grundversorgung. Erhältlich unter www.evupartners.ch.


Über den Autor
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Ich beschäftige mich hauptsächlich mit Regulierungsmanagement, Transaktionsbegleitung, betrieblichem Rechnungswesen und Rechtsformänderungen. Als Experte und Gutachter bin ich für Energieversorger einerseits sowie für Verbände und Behörden andererseits tätig.

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