Teilrevision des Fernmeldegesetzes

Umfang und aktueller Behandlungsstatus der Teilrevision des Fernmeldegesetzes sowie mögliche Auswirkungen für Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber

Der Bundesrat hat am 6. September 2017 den Entwurf der Teilrevision des Fernmeldegesetzes zusammen mit seiner Botschaft dem Parlament zur Behandlung übergeben. Der Entwurf wurde bereits in der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates (KVF-N) beraten und ist bereit für die Behandlung im Nationalrat in der kommenden Herbstsession.

Falls die Teilrevision des Fernmeldegesetzes in der aktuellen Form beschlossen wird, haben die Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber insb. in den Bereichen der Meldepflicht, der Nutzung des Frequenzspektrums sowie beim Netzzugang mögliche Erleichterungen für ihre Geschäftstätigkeit zu erwarten.

Der vorliegende Bericht fasst die Botschaft des Bundesrates zur Teilrevision des Fernmeldegesetzes zusammen, zeigt den aktuellen, politischen Diskussionsstand auf und identifiziert die möglichen Auswirkungen für Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber.

1 Ausgangslage

Das Fernmeldegesetz (FMG) vom 30. April 1997 ist am 1. Januar 1998 in Kraft getreten. Auf den 1. April 2007 wurde das FMG im Wesentlichen mit der vollständigen Entbündelung des Kupferkabelnetzes der Swisscom und dem regulierten, aber auf vier Jahre befristeten Zugang mittels Datenverbindungen (Bitstrom) angepasst.

Seither hat sich der Fernmeldemarkt stark weiterentwickelt. In verschiedenen Bereichen ist es zu wesentlichen Veränderungen gekommen und es besteht gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Am 11. Dezember 2015 hat der Bundesrat den ersten Entwurf zur Teilrevision des FMG (E-FMG) bei Kantonen, Parteien und interessierten Kreisen in die Vernehmlassung gegeben. Basierend auf den eingereichten Stellungnahmen wurde der E-FMG überarbeitet und am 6. September 2017 mit der Botschaft des Bundesrates zur Revision des Fernmeldegesetzes an National- und Ständerat zur Behandlung übergeben.

Die detaillierte Beratung des E-FMG in der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrates (KVF-N) wurde am 28. August 2018 abgeschlossen. Die Vorlage ist damit bereit für die Erstbehandlung im Nationalrat während der kommenden Herbstsession.

2 Themenbereiche und Zielsetzung im Entwurf zum FMG

Die Teilrevision des FMG betrifft insgesamt sieben Themenbereiche, (1)(2) welche jeweils unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen.

2.1 Meldepflicht von Fernmeldedienstanbietern

Gemäss aktuellem FMG sind sämtliche Unternehmen mit einem internetbasierten Fernmeldedienstangebot bzw. mit Over-the-Top-Angeboten (OTT-Dienste) als Fernmeldedienstanbieter (FDA) zu betrachten und unterliegen damit mit wenigen Ausnahmen der Meldepflicht. Heute sind aber eine kaum zu überblickende Zahl von häufig internationalen Anbietern auf dem Schweizer Markt tätig, welche nicht gemeldet sind und auch keine Vertretung in der Schweiz haben. Die derzeitige Melderegelung ist nur schwer durchsetzbar und führ zu einer Ungleichbehandlung gegenüber den ordentlich gemeldeten Marktakteuren.

Mit dem E-FMG soll die generelle Meldepflicht von Fernmeldedienstanbietern aufgehoben bzw. auf wenige Bereiche wie die Nutzung von bestimmten Frequenzen oder von Adressierungselementen auf nationaler Ebene eingeschränkt und damit den aktuellen Gegebenheiten angepasst werden, ohne dass die Überwachung des Marktes für Fernmeldedienste eingeschränkt wird.

2.2 Internationales Roaming

Seit Jahren weisen Mobileverbindungen mit dem Ausland (internationales Roaming) ein relativ hohes Preisniveau auf. Dies lässt auf fehlenden oder eingeschränkten Wettbewerb schliessen. Einerseits sind Roaming-Angebote zumeist nicht als Stand-Alone-Dienst sondern nur als Bündel mit Sprach-, Daten- und/oder SMS-Diensten verfügbar und das Roaming spielt bei der Angebotsauswahl durch die Kunden meist auch nur eine untergeordnete Rolle. Andererseits bestehen Wettbewerbsverzerrungen aufgrund der betrieblichen und preislichen Abhängigkeit der virtuellen Mobilnetzanbieter von ihrem jeweiligen (physischen) Mobilnetzanbieter.

Beim internationalen Roaming im Mobilfunk soll durch den E-FMG die Wettbewerbssituation generell verbessert werden. Die Schweizer Kunden sollen von tieferen Preisen, besseren Konditionen und Wahlmöglichkeiten profitieren können und nur die effektiv gebrauchte Zeit bzw. Datenmenge bezahlen müssen.

2.3 Notrufdienste und wichtige Landesinteressen

Derzeit ist die gesetzliche Pflicht für die Erbringung der Notrufdienste auf die Grundversorgung beschränkt. In den letzten Jahren haben sich vermehrt OTT- bzw. internetbasierte Dienste stark entwickelt und die Nutzung von SMS, MMS, E-Mail, WhatsApp oder Internet-Telefonie nimmt ständig zu. Diese und weitere Dienste sind auch zur Absetzung von Notrufen geeignet.

Die Revision des FMG soll die gesetzliche Grundlage liefern, damit die Notrufdienstregulierung auch mit dem hohen Entwicklungstempo bei den Netztechnologien und den Diensten Schritt halten kann.

Bereits heute treffen viele Fernmeldedienstanbieter Massnahmen zum Schutz vor Cyber-Angriffen von Anlagen, welche mit Fernmeldenetzen verbunden sind. Die gesetzliche Grundlage dafür ist aber bisher für die Fernmeldedienstanbieter nicht oder nur ausnahmsweise im Falle eines Notstandes gegeben.

Im Bereich der wichtigen Landesinteressen soll mit der Revision des FMG in erster Linie die gesetzliche Grundlage für die Bekämpfung von Cyber-Angriffen geschaffen und damit die Gesellschaft besser vor solchen Angriffen geschützt werden.

2.4 DNS und Internet-Gouvernanz

Adressierungselemente sind zentrale Elemente im Fernmeldebereich, da sie zur Identifikation der Teilnehmenden an einem fernmeldetechnischen Kommunikationsvorgang dienen. Im Bereich der «klassischen» Adressierungselemente wurden bisher die Nummernbereiche für Telefonie vom Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zugeteilt. Heute findet ein Grossteil der Telekommunikation über das Internet statt. Der Verwaltung von Domain-Namen zusammen mit IP-Adressen kommt eine wesentliche Bedeutung zu. Die Vergabe und Verwaltung von Domain-Namen und IP-Adressen wird aber nicht mehr durch das BAKOM vorgenommen. Diese Aufgaben werden durch Dritte wahrgenommen. Derzeit besteht allerdings keine gesetzliche Grundlage, dass im Falle eines Ausfalls eines dieser Dritten für deren Aufgaben ein anderer verpflichtet werden kann. Der Ausfall könnte bereits kurzfristig zu vermehrten Cyber-Angriffen, dem Ausfall von Internetseiten und damit zu volkswirtschaftlichen Schäden führen.

Mit der Revision des FMG soll der Fortbestand und die Kontinuität des derzeitigen, bewährten Systems sichergestellt und die Rechtssicherheit in diesem Bereich gewährt werden.

Im Bereich der Internet-Gouvernanz haben sich die Regierungen weltweit zur Zusammenarbeit geeinigt und hierfür verschiedene Foren etabliert. Die Teilnahme des BAKOM an dieser internationalen Zusammenarbeit ist allerdings im FMG nicht explizit geregelt.

Durch eine Anpassung des FMG soll das BAKOM gestützt auf eine gesetzliche Grundlage die Schweizer Interessen im Bereich Internet-Gouvernanz effektiver in internationale Gremien einbringen können.

2.5 Vorleistungsmärkte und Netzzugang

Das FMG bezweckt die Schaffung von Rahmenbedingungen, die den Wettbewerb ermöglichen bzw. begünstigen. Weiter sollen der Bevölkerung und der Wirtschaft konkurrenzfähige Fernmeldedienste von hoher Qualität angeboten werden können. Die Zugangsregulierung ist ein Instrument, den Wettbewerb im Endkundenmarkt zu fördern und gleichzeitig den Ausbau neuer Infrastrukturen zu begünstigen. Im Festnetzbereich hat sich das Umfeld seit der letzten FMG-Revision in Jahre 2006 vor allem mit dem fortgeschrittenen Ausbau der Glasfasernetze deutlich gewandelt.

Die heutige Regulierung beschränkt sich im Falle einer marktbeherrschenden Stellung auf die Entbündelung von Teilnehmeranschlussleitungen, welche vollständig aus Kupferdoppeladerleitungen bestehen, konkret auf das Kupferkabelnetzes der Swisscom. Damit die aktuellen Fernmeldedienstangebote in einwandfreier Qualität übertragen werden können, besteht bereits heute ein grosser und zunehmender Teil der Teilnehmeranschlüsse aus Leitungen, welche zumindest teilweise aus Glasfasern bestehen. Solche Leitungen könnten falls notwendig mit den heutigen Vorschriften nicht einer regulierten Entbündelung unterstellt werden. Damit der breiten Bevölkerung vielfältige und konkurrenzfähige Angebote unterbreitet werden können, sind aber FDA ohne eigenes Anschlussnetz aber auf angemessene Vorleistungen in diesem Bereich angewiesen.

Im Gebäudebereich lassen sich die Liegenschaftseigentümer mit der fortschreitenden Erschliessung von Liegenschaften mit Glasfaser oftmals auch die Gebäudeinstallation durch den FDA finanzieren. Falls sich der finanzierende FDA im Gegenzug die exklusive Nutzung der Gebäudeinstallation sichert, verlagert sich die Monopolstellung von der sogenannten „letzten Meile“ in das Gebäude. Der Wettbewerb mit anderen FDA ohne eigenes Anschlussnetz wird verhindert bzw. parallele Gebäudeinstallationen werden notwendig.

Der E-FMG sieht nun vor, dass die bestehende Zugangsregulierung grundsätzlich beibehalten werden soll. Dem Bundesrat soll aber die Möglichkeit für die Ausgestaltung einer technologieneutralen Zugangsregulierung eingeräumt werden, falls dies zur Förderung eines wirksamen Wettbewerbs angezeigt ist. Ebenfalls sollen der Regulierungsbehörde Instrumente zur Verfügung gestellt werden können, um Wettbewerbsprobleme angemessen adressieren zu können. Weiter soll die Wahlfreiheit der Kunden auch künftig sichergestellt und nicht durch Exklusivrechte an Gebäudeinstallation eingeschränkt werden. Kommt eine Nutzung der bestehenden Gebäudeinstallation für ein FDA nicht in Frage, soll er sein Netz bis zu den Kunden auf eigene Kosten ausbauen dürfen.

2.6 Konsumenten- und Jugendschutz

Bei den Konsumenten sind unerwünschte Werbeanrufe seit Jahren ein grosses Ärgernis. Mit der zunehmenden Internettelefonie ist zudem die Identifikation der Anrufer anhand der Rufnummer nicht mehr gegeben. Ein Anrufer aus dem Internet kann sich leicht und ohne Zustimmung eines FDA als jemanden anders ausgeben und dies zu seinem Vorteil nutzen. Derzeit haben Staatsanwaltschaften und Gerichte keine rechtliche Grundlage, um im Falle eines Missbrauchs dagegen vorgehen zu können.

Die Konsumenten wissen heute kaum, wie die tatsächliche Bandbreite ihres Internetzugangs ist und welche Einschränkungen und Differenzierungen ihr Anbieter beim Datentransport anwendet.

Die meisten Jugendlichen besitzen heute ein Smartphone mit Internetzugang. Im Gegensatz zum Internetzugang über das Festnetz lässt sich der Zugang via Smartphone nur schwer kontrollieren. Die notwendige Kompetenz für den Einsatz von zweckmässigen Kinder- und Jungenschutzfiltern ist bei den meisten Eltern nicht vorhanden und die entsprechende Information durch die FDA beim oder nach dem Kauf ist mangelhaft. Ein wirksamer Schutz der Kinder und Jugendlichen ist nur punktuell und mühsam zu erreichen.

Im E-FMG sollen die FDA verpflichtet werden, unerbetene Anrufe mit dem Einverständnis der angerufenen Kunden auf Netzebene zu filtern. Für Staatsanwaltschaften und Gerichte sollen die rechtlichen Grundlagen geschaffen werden, um bei Verstössen fernmeldetechnische Adressierungselemente zu widerrufen und zu sperren. Weiter sollen den Kunden die Informationen über die Dienstqualität, insbesondere bei Internetangeboten, zur Verfügung stehen. Schlussendlich sollen Kinder und Jugendliche vor Gefahren durch Fernmeldedienste besser geschützt werden.

2.7 Frequenzen und Anlagen

Heute ist in der Schweiz grundsätzlich jede Frequenznutzung der Konzessionspflicht unterworfen. In der Europäischen Union (EU) ist bereits das Prinzip der konzessionsbefreiten Frequenznutzung eingeführt. Eine Konzessionierung ist dort nur in Fällen vorgesehen, wo die Gefahr funktechnischer Störungen bedeutend ist.

Ebenfalls hat das FMG heute keine Regelung für die gemeinsame Nutzung von Mobilfunk-Netzbestandteilen. Dies könnte zu mehr Kosteneffizienz und zur Senkung von Markteintrittsbarrieren im Mobilfunkbereich beitragen. Gleichzeitig entwickelt sich die Nutzung der mobilen Kommunikation rasch und schürt das latente Unbehagen in der Bevölkerung gegenüber Strahlungen von Mobilfunkantennen, Stromleitungen und elektrischen Geräten. Trotz der Informationspflicht gemäss Umweltschutzgesetz fehlt bisher die Finanzierung für ein Monitoring der nichtionisierenden Strahlung.

Mit der Revision des FMG sollen der Zugang zum Frequenzspektrum erleichtert, die Frequenznutzung flexibilisiert und ein möglichst störungsfreier Betrieb der Funkanlagen sichergestellt werden. Weiter sollen elektrische Geräte, welche Störungen verursachen können, effektiver bekämpft werden können. Ebenfalls sollen Erlöse aus Funkkonzessionen teilweise für die Forschung im Zusammenhang mit funkbasierten Technologien und insbesondere in ein Monitoring von nichtionisierender Strahlung eingesetzt werden können.

3 Aktueller Stand der Beratung in der KVF-N

Anfangs Juli (3) hat die KVF-N die Detailberatung über den E-FMG aufgenommen. Ende August (4) hat sie die Detailberatung abgeschlossen und das Geschäft an den Nationalrat zur Behandlung in der Herbstsession übergeben. Im Wesentlichen ist die Kommission der Botschaft des Bundesrates gefolgt, hat aber Präzisierungen zur Netzneutralität, zum Netzzugang, zur Signalintegrität und zum Jugendschutz vorgenommen.

Bezüglich Netzneutralität geht die Kommission weiter als die Botschaft des Bundesrates. Sie will den E-FMG mit einer Verpflichtung der FDA ergänzen, alle über das Internet übertragenen Inhalte und Daten gleich zu behandeln. Eine unterschiedliche Priorisierung ist nur im Ausnahmefall wie bei einer gesetzlichen Verpflichtung oder der Gefährdung der Sicherheit zulässig.

Entgegen der Botschaft des Bundesrates will die Kommission die Möglichkeit für die Ausgestaltung einer technologieneutralen Zugangsregulierung streichen. Stattdessen will sie im E-FMG verankern, dass der Bundesrat dreijährlich einen Bericht über die flächendeckende Entwicklung der schweizweiten Investitionen, des Netzwettbewerbs sowie weiterer Themen erstellt und auf diesem Weg der Bundesversammlung Anträge zur Förderung des wirksamen Wettbewerbs gestellt werden.

In der ersten Beratung stimmte die Kommission dem Antrag zu, den Grundsatz der Signalintegrität in den E-FMG aufzunehmen. Damit dürften die Signalverbreiter die TV-Programme ohne Zustimmung der Sender nur zeitgleich, unverändert und vollständig übertragen. Das zunehmend beliebte zeitversetze Fernsehen würde damit ohne Zustimmung der Sender verunmöglicht. In der Schlussberatung entschied die Kommission allerdings, diese Regelung nicht in den E-FMG aufzunehmen. Dafür soll eine Bestimmung ins Bundesgesetz über Radio und Fernsehen (RTVG) aufgenommen werden, welche zwar das zeitversetze Fernsehen ermöglicht, aber Änderungen durch den FDA an den Fernsehprogrammen wie z.B. die Möglichkeit zum Überspringen von Werbung verbietet.

Bezüglich Jugendschutz will die Kommission den Schutz von Kindern und Jugendlichen vor den Gefahren der Fernmeldedienste explizit um pornografische Inhalte erweitern.

4 Erwartete Auswirkungen für Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber

Die meisten aktuell geplanten Änderungen im FMG betreffen Regelungen, wo das Gesetz den aktuellen Gegebenheiten angepasst oder um fehlende, aber zweckmässige Rechtsgrundlagen erweitert wird. Für Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber haben die meisten neuen Regelungen keine besonderen Auswirkungen. Von den Änderungen in den Bereichen Roaming, Notrufnummern, wichtige Landesinteressen, DNS und Internet-Gouvernanz sowie Konsumenten- und Jugendschutz sind Verteilnetz- und Kabelnetzbetreiber nicht anders betroffen als alle anderen Unternehmen oder Privatpersonen.

Die Verteilnetz- und Kabelnetzbetreibern können im Wesentlichen in zwei Bereichen von den aktuell geplanten Änderungen im FMG profitieren. Erstens bringt der Wegfall der Meldepflicht für FDA den Kabelnetzbetreibern und denjenigen Verteilnetzbetreibern, welche Datendienste für Dritte anbieten, auf jeden Fall eine Vereinfachung. Zweitens bringt die Möglichkeit der freien Nutzung des Funkfrequenzspektrums vor allen den Betreibern eines eigenen Betriebsfunks, worunter ein grosser Teil der Verteilnetzbetreiber fällt, eine Erleichterung durch die wegfallende Konzessionspflicht.

Die technologieneutrale Zugangsregulierung (Vorleistungsmärkte und Netzzugang) betrifft einen Anbieter mit marktbeherrschender Stellung, worunter bisher nur die Swisscom verstanden wurde. Allerdings beschreibt die Botschaft des Bundesrates auch eine geografisch eingeschränkte, marktbeherrschende Stellung, wovon auch Koaxial- und Glasfasernetze betroffen sein könnten. Dem Bundesrat stehen dabei im Bedarfsfall verschiedene Regulierungsinstrumente zur Verfügung; von der Verpflichtung zum diskriminierungsfreien Verhalten bis hin zu kostenorientierten Preisen bei einer geringen Wettbewerbsintensität. Die Kommission des Nationalrates will diese Regelung aber nicht im Gesetz verankert sehen und überträgt die dreijährliche Beurteilung an das Parlament. Ob Betreiber von Koaxial- und Glasfasernetzen je eine geografisch eingeschränkte, marktbeherrschende Stellung erreichen werden und ob dann auch Regulierungsinstrumente eingesetzt werden, wird die Zukunft zeigen. Auf jeden Fall können die Betreiber von Koaxial- und Glasfasernetzen von der neuen Regelung zur Mitbenutzung der gebäudeinternen Anlagen auf transparente und nicht diskriminierende Weise profitieren, auch wenn ein Dritter das Gebäude als erster bereits erschlossen und verkabelt hat.

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Verweise

(1) Botschaft des Bundesrates zur Revision des Fernmeldegesetzes vom 6. September 2017.

(2) Fahne 2018 III N: 17.058 n – Fahne Herbstsession 2018 Nationalrat.

(3) Medienmitteilung der KVF-N zur FMG-Revision vom 3. Juli 2018.

(4) Medienmitteilung der KVF-N zur FMG-Revision vom 28. August 2018.

 

 


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Ich unterstütze meine Kunden in der Telekom- und Energieversorgung. Meine Spezialgebiete sind die Leitung und Abwicklung von Strategie-, Organisations- und Transformationsprojekten.

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