Bringt die ElCom mit ihren weitgehenden Vorgaben Bürgerbeteiligungsmodelle zum Erliegen?

Wir analysieren, ordnen ein und zeigen Lösungsansätze

Bürgerbeteiligungen in Form von Photovoltaik-Gemeinschaftsanlagen leisten heute einen wichtigen Beitrag zum Umbau der Energieversorgung und ermöglichen den Endkunden[1], sich mit einem Engagement zu beteiligen. Die ElCom hat am 26. August 2022 die stromversorgungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligungsmodelle von Energieversorgern (EVU) in der Grundversorgung positiv beurteilt, jedoch an weitgehende Vorgaben gebunden. Die restriktive Auslegung der Regulierungsbehörde dürfte den Aufwand für EVU deutlich erhöhen und die Produkteattraktivität für Endkunden deutlich verschlechtern. Beides gefährdet aktuell die Fortsetzung der Erfolgsstory «PV Bürgerbeteiligung» durch EVU akut.

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Ausgangslage

Energieversorger ermöglichen grundversorgten Endkunden über sog. «Bürgerbeteiligungsmodelle», sich an gemeinschaftlichen Energieerzeugungsanlagen, meist Photovoltaik (PV), zu beteiligen. Wir haben in unserem Beitrag vom 27. Oktober 2021 über die Vielfalt und die typische Ausgestaltung solcher Beteiligungsmodelle berichtet.[2] Die Beliebtheit von Beteiligungsmodellen gründet darauf, dass die breite Bevölkerung durch den Kauf einer spezifischen PV-Fläche sich aktiv an der Realisierung einer Gemeinschaftsanlage im Versorgungsgebiet beteiligen kann. Dies trifft insbesondere auch für Endkunden zu, welche selbst keine eigene PV-Anlage realisieren können. Der Kaufpreis entspricht dabei einem gestehungskostenbasierten Investitionsbeitrag, der die Kosten für die Planung, Realisierung, Betriebsführung und Abwicklung der Anlage über eine entsprechende Laufzeit berücksichtigt. Die Kunden erhalten für ihr finanzielles Engagement jährlich einen Ertrag an Solarstrom gutgeschrieben. Im bestehenden Modell Bürgerbeteiligungen spielt die Identifikation der Kunden mit der PV-Anlage im Versorgungsgebiet eine entscheidende Rolle. Gemeinschaftsanlagen werden oft auf Dachflächen auf öffentlichen Gebäuden zur Verfügung gestellt und einzelne m² oder PV-Module können über eine Plattform gekauft werden. Für rund als 2/3 der Bevölkerung[3] dürfte das Bürgerbeteiligungsmodell die einzige Möglichkeit darstellen, sich direkt im Versorgungsgebiet aktiv und sichtbar an der Energiewende zu engagieren und dabei zu partizipieren. Die Idee ist so simpel wie effektiv. Und im Unterschied zu erneuerbaren Wahlstromprodukten darf sie aufgrund der jeweils schnell ausverkauften Anlagen als Erfolgsmodell bezeichnet werden.[4]

Das Fachsekretariat der eidg. Elektrizitätskommission (ElCom) hat sich in ihrer Mitteilung vom 26. August 2022 nun mit der Frage der Zulässigkeit von sog. «Beteiligungsmodellen» für Endverbraucher innerhalb der Grundversorgung befasst. Die ElCom erachtet die durch EVU angebotenen Beteiligungsmodelle nur unter gewissen Voraussetzungen als stromversorgungsrechtlich zulässig. Dabei sind die Regeln der Entflechtung und des Netzzugangs zu beachten. Das Schreiben geht ausschliesslich auf Modelle der Verteilnetzbetreiber ein, welche Produkte den grundversorgten Kunden anbieten und befasst sich mit den Grundvoraussetzungen, welche spätestens ab 1. Januar 2024 einzuhalten sind. Nicht davon betroffen sind Angebote von Drittanbietern.

Überlegungen der ElCom und Rahmenbedingungen

Bei der Mehrzahl der angebotenen Modelle handelt es sich nicht um eine wirkliche «Beteiligung» im eigentlichen Sinne, da weder Eigentumsrechte erworben, Betriebsrisiken transferiert oder monetäre/andere geldwerte Vorteile vergütet werden.[5] Auch die ElCom hält fest, dass der Begriff «Beteiligung» oder «Produzent» marketingtechnisch begründet und nicht rechtlich zu verstehen sei. Ob marketingtechnisch gewollt und energiepolitisch vielleicht sogar wünschenswert, ist nicht die Kernfrage des Problems, wenn es darum geht, die breite Bevölkerung an der Realisierung diverser Projekte teilhaben zu lassen. Vielmehr spielen die regulatorischen Einschränkungen für die EVU als Anbieter und die konkreten Bedingungen und Konditionen für die Kunden eine zentrale Rolle.

Die ElCom moniert folgendes: Beteiligungsmodelle können gemäss ihrer Einschätzung stromversorgungsrechtlich unzulässig sein. Insbesondere ist die Unabhängigkeit des Netzbetriebs zu gewährleisten (Art. 10 Abs. 1 StromVG) und übrige Geschäftsfelder sind davon zu trennen – konkret sind Quersubventionierungen sowie die Verwendung von Informationen aus dem Netz und der Grundversorgung untersagt. Die ElCom sieht gemäss ihrer Beurteilung mit einer potenziellen Verletzung die informatorische Entflechtung bei der Grundversorgung als zentrales Element als in Frage gestellt. So ist aktuell im Gesetz nur vorgesehen, dass über die Stromabrechnungen die Tätigkeit des Netzbetriebs und der Grundversorgung mit elektrischer Energie abgewickelt werden darf – andere Tätigkeiten, wie bspw. Die Beteiligung an einer Produktionsanlage oder Abwicklung eines Beteiligungsprodukts, sind nicht vorgesehen. Ansonsten würde die informatorische Entflechtung verletzt. Auch die Einwilligung der Kunden würde dem Umstand nicht helfen, da hier der Wettbewerbsschutz verletzt wäre.[6] Das Anbieten eines Produkts ausserhalb der Grundversorgung wäre zwar grundsätzlich möglich, wird aber von der ElCom als Netzzugang gemäss Art. 13 StromVG beurteilt. Diese Auslegung ist aus unserer Sicht diskussionswürdig, da eine Beteiligung eines Endkunden an einer PV-Anlage letztlich nicht als stromversorgungsrechtlicher Vorgang beurteilt werden muss, sondern rein vertraglicher Natur ist. Die Auslegung der ElCom führt hingegen dazu, dass das Anbieten eines «exklusiven» Zugangs der Bürgerbeteiligungen aus Gemeinschaftsanlagen durch das EVU das Diskriminierungsverbot von Art. 13 Abs. 1 StromVG verletzen würde.[7] Will ein EVU diesen Weg gehen, müsste es allen Endverbraucher und Drittlieferanten den Netzzugang anbieten. Letzteres ist im Kontext einiger PV-Anlagen völlig unrealistisch und unverhältnismässig.

Die ElCom kommt in ihrer Darlegung zu folgendem Schluss: Für die Beurteilung, ob ein Beteiligungsmodell für Endverbraucher in der Grundversorgung zulässig sei, ist relevant, ob dieses als Elektrizitätstarif taxiert werden könne oder nicht. Dies sei nur dann der Fall, wenn entsprechende Indizien wie u. A. die Ausgestaltung der Bürgerbeteiligung im Sinne einer tatsächlichen Beteiligung (Produktionsrisiken, Zinsen andere energiebezugsfremde Vorteile) oder bspw. die Übertragbarkeit auf Dritte und der Verfall von Stromgutschriften ausgeschlossen werden können. Im Umkehrschluss sei daher das Modell nach gewissen Vorgaben auszugestalten, um als Grundversorgungstarif zu gelten. Würde dieses Ziel nicht erreicht, seien die Beteiligungsmodelle von der Tätigkeit als Netzbetreiber/Grundversorger und der entsprechenden Abrechnung zu trennen. Damit bestätigt die ElCom indirekt, dass sie auch vollständig entflochtene Modelle ausserhalb der Grundversorgung als möglich erachtet. Wir gehen dabei davon aus, dass in diesem Fall kein Netzzugang aller grundversorgten Netzkunden notwendig ist. Jedoch muss das Angebot diskriminierungsfrei erfolgen. Ein «First come, first serve» ist aus unserer Sicht im Fall ausserhalb der Grundversorgung möglich.

Die Vorgaben zum Grundversorgungstarif (für Beteiligungsmodelle)

Um eine Bürgerbeteiligung im Rahmen der Grundversorgung abwickeln zu können, müsste die Ausgestaltung, gemäss Beurteilung der ElCom über einen Grundversorgungstarif erfolgen. Aber was bedeutet dies konkret? Nachstehend beurteilen wir die Praktikabilität nach den zentralen Vorgaben der ElCom, das Beteiligungsmodell als Grundversorgungstarif auszugestalten. Als Arbeitshypothese stützen wir uns auf ein «generisches» Produkt, wie es üblicherweise von EVU ihren grundversorgten Endkunden angeboten wird. Dabei haben wir uns an Beobachtungen und früher durchgeführten Analysen orientiert.

Produkteigenschaften

Die ElCom stützt sich in ihren Erwägungen auf die Überlegungen, dass die «Vorauszahlung» zum Kauf einer bestimmten Menge Strom zu einem «Beteiligungs-Tarif» nebst geltendem Elektrizitätsversorgungstarif führen würde, was als nicht zulässig erachtet wird und zitiert wie folgt: «….Die Betreiber der Verteilnetze legen in ihren Netzgebieten für feste Endverbraucher mit gleichartiger Verbrauchscharakteristik, die von der gleichen Spannungsebene Elektrizität beziehen, einen einheitlichen Elektrizitätstarif fest…».[8] Dieser Tarif müsste für mindestens ein Tarifjahr oder so lange das spezifische Produkt angeboten wird (keine Beschränkung aufgrund eines limitierten Angebots) für alle Interessenten verfügbar sein.

Die ElCom führt zudem weitere Voraussetzung (Offenlegung Tarife, Meldewesen, kein Wertpapier etc.) auf, welche durchaus umsetzbar erscheinen und auf welche wir an dieser Stelle nicht näher eingehen. Als zentral erachten wir jedoch nachfolgende Kernpunkte, welche ganz konkret die Praktikabilität der Beteiligungsmodelle im Rahmen der Grundversorgung betreffen:

1. Publikation eines Einheitstarifs: Die ElCom geht von einem zulässigen Grundversorgungstarif aus, der zu publizieren ist. Gemäss Art. 6 Abs. 3 StromVG ist ein Tarif für die gleichartige Verbrauchercharakteristik der gleichen Netzebene anzuwenden. Dieser Tarif hat den Vorgaben aktueller Gestehungskosten (inkl. Herkunftsnachweis) zu entsprechen. Der Einheitstarif wäre aufgrund der Gestehungskosten der sich im Beteiligungs-Portfolio befindenden Anlagen zu definieren. Die Gestehungskosten verändern sich mit der Entwicklung des Portfolios jedoch laufend. Die Abwicklung würde einerseits zu einem erhöhten administrativen Aufwand für das EVU führen. Andererseits (und schwerwiegender) könnte den Kunden für ihre «Investition» in die PV-Anlage nicht mehr ein fixierter Preis (gestehungskostenbasierter Preis in CHF/m² auf Anlage X) angeboten und garantiert werden. Letzteres Kriterium dürfte die meisten Kunden davon abhalten, sich in einem Beteiligungsmodell zu engagieren.
2. Aufhebung der beschränkten Verfügbarkeit: Der Tarif muss allen grundversorgten Kunden zugänglich und mind. 1 Jahr verfügbar sein (kein limitiertes Angebot). Dies würde dazu führen, dass Kunden künftig nicht mehr auf einem spezifischen Gebäude ihren m2 oder ihr PV-Modul kaufen können oder zumindest die Beschaffung eines potenziellen Nachfrageüberhangs ohne örtlichen Bezug über die zusätzliche Beschaffung mittels Herkunftsnachweise (von Produktionsanlagen ausserhalb des Versorgungsgebiets) erfolgen müsste. Dieser Umstand würde einerseits dazu führen, dass die Abwicklung eines potenziellen Nachfrageüberhangs administrativ aufwändig wird. Eine komplette Abschaffung des Plattformmodells dürfte die Glaubwürdigkeit des Produkts, welches auf der Verortung der Gemeinschaftsanlagen im Versorgungsgebiet beruht, verwässern. Damit würde der Bezug und die Identifikation des Kunden mit der Anlage und damit der zentrale Erfolgsfaktor, fehlen.
3. Kündbarkeit des Tarifs: Das EVU muss eine jährliche Kündigungsmöglichkeit ohne Folgekosten für die Endkunden vorsehen. Die Kündbarkeit im Falle eines Wohnortwechsels oder anderer Gründe (bspw. Todesfall) ist in den meisten Modellen bereits heute gewährleistet. Eine weitergehende, einfache, jährliche Kündbarkeit ohne die Angabe weiterer Gründe, würde jedoch das Commitment zu den Anlagen unterwandern und zudem zu adverser Selektion führen. Kunden könnten sich so aktuell bei eher hohen Stromtarifen an PV-Anlagen beteiligen und im Zeitpunkt wieder sinkender Preise wieder aus dem Modell aussteigen. Diese einseitige Option führt zu Optimierungsmöglichkeiten von Einzelnen zulasten des EVU bzw. der übrigen grundversorgten Kunden. Würden kurzfristig denkende Kunden mit Wahloption zu denselben Bedingungen einen Zugang zum Tarif erhalten, würden längerfristig engagierte Kunden, die eine Vorauszahlung für die Finanzierung der Anlage leisten und dafür einen fixierten Stromertrag erhalten, langfristig diskriminiert werden, was das Ende des Modells bedeuten würde.

Die ElCom empfiehlt, künftige Modelle entsprechend diesen Kern-Voraussetzungen auszurichten und gleichzeitig weitere Vorgaben zu berücksichtigen. Wir gehen an dieser Stelle nicht vertieft auf die im ElCom-Schreiben erwähnten weiteren Vorgaben ein – diese betreffen die Themen Offenlegung, Deklaration und die Ausgestaltung innerhalb der Grundversorgung. Für bestehende Modelle, welche den Anforderungen nicht entsprechen, sind bis spätestens 1. Januar 2024 Anpassungen vorzunehmen. Die EVU sind allerdings nicht verpflichtet, die Konditionen früherer Modelle im Nachhinein noch allen anderen Endverbrauchern anzubieten.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Die aktuelle restriktive stromversorgungsrechtliche Auslegung der ElCom würde das bestehende Erfolgsmodell der Bürgerbeteiligung in dieser Form und Effizienz nicht mehr erlauben, da die Abwicklung innerhalb der Grundversorgung (über die Stromabrechnung) faktisch verunmöglicht würde. Sollten Kunden sich weiterhin an lokale Gemeinschaftsanlage mit einem gesicherten «Stromertrag» beteiligen können, wäre den EVU zu empfehlen, bestehende und neue Beteiligungsmodelle ganz ausserhalb der Grundversorgung abzuwickeln. Die Stromgutschriften wären einmal jährlich separiert von der Abrechnung des Verteilnetzbetreibers und von der Grundversorgung mit Strom entflochten vorzunehmen, um potenzielle stromversorgungsrechtliche Kollisionen zu vermeiden. Die Rückvergütung wäre nicht mehr als Abzug in kWh auf der Stromrechnung, sondern als betragsmässige Stromgutschrift auszugestalten. Dies ist mit der Situation bei vielen Stromproduzenten mit separater Rückliefertarifabrechnung vergleichbar. Im Weiteren ist in diesem Fall beim Marketing auf die saubere informatorische Entflechtung zu achten, indem beispielsweise die Nutzung der Adressen oder eine Bewerbung über die Stromrechnung ausgeschlossen wäre. Die ElCom lässt diese Möglichkeit offen resp. schliesst dies im Schreiben nicht kategorisch aus. Inwiefern hiermit einem Kunden der Netzzugang gemäss Art. 13 StromVG gewährt wird, bleibt jedoch offen. Eine rechtliche Klärung oder Präzisierung im Rahmen der laufenden Revision des sog. «Mantelerlasses» oder auf Stufe Verordnung wäre sehr zu wünschen. Unabhängig davon sind bei diesen Modellen immer die weiteren gesetzlichen Vorgaben, z.B. seitens der Finanzmarktregulierung, zu beachten.

Ein direktes Engagement von gebundenen Endkunden sollte im Zuge der aktuellen Ausbauziele von PV und anderen erneuerbaren Energien unbedingt aufrechterhalten werden. Endkunden ohne Zugang zu Wohneigentum, welche nicht von den gewährten Vorteilen der Eigenverbrauchsregelung profitieren können, sollte weiterhin eine Partizipation an Gemeinschaftsanlagen und damit am Umbau der Energielandschaft ermöglicht werden. Mit Blick auf die Zubau-Ziele des Bundes wäre eine kostengünstige Partizipation der breiten Bevölkerung am Zubau sicherlich erwünscht. Aus diesen Überlegungen ist aus energiepolitischer Sicht eine Anpassung des Stromversorgungsgesetzes resp. -verordnung prüfenswert. Konkret sollte im Rahmen der Grundversorgungsregulierung die Möglichkeit für Bürgerbeteiligungsmodelle explizit geregelt und dabei die langfristige, vertragliche Bindung von Endkunden in Bezug auf spezifische Anlagen mit kostenbasierten Tarifen geschaffen werden. Damit würden Bürgerbeteiligungsmodelle von EVU nicht behindert, sondern aktiv ermöglicht.

Verweise

Bildnachweis: Pixabay / Pexels

[1]  Hier als Synonym für grundversorgte Kunden verwendet.

[2]  Erhältlich unter https://www.evupartners.ch/de/blog/solarstromprodukte-und-buergerbeteiligungsmodelle.

[3]  Vgl. BFS: Bewohnertyp der bewohnten Whg. 2020: 57.8 % Mieter, 24.4% Eigentümer eines Hauses (freier Zugang zur Nutzung der Dachfläche).

[4]  Vgl. auch VSE: https://www.strom.ch/de/nachrichten/solarenergie-gemeinsam-ausbauen-beteiligungsmodelle-sind-ein-erfolg.

[5]  Vgl. auch unser Beitrag vom 27. Oktober 2021 (https://www.evupartners.ch/de/blog/solarstromprodukte-und-buergerbeteiligungsmodelle).

[6]  Es handelt sich um die Trennung von wirtschaftlich sensiblen Informationen, welche nicht für andere Tätigkeiten genutzt werden dürfen, vgl. Art. 10 abs. 2 StromVG zur Informatorischen Entflechtung (Wettbewerbschutz).

[7]  Art. 13 Abs. 6 StromVG zum Diskriminierungsverbot – gleiche Netzzugangsregeln für alle Endverbraucher.

[8]  Art. 6 Abs. 3 StromVG.